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基础设施投融资模式新探之二:PPP的三条超车道

时间:2018-09-25 09:57

作者:刘世坚

继《基础设施投融资模式新探之一:逻辑与出路》一文对基础设施投融资的内在逻辑和发展准则的分析,本文拟就PPP模式的成败得失进行探讨。

自上个世纪九十年代以来,我国基础设施领域的投融资模式几经变化,但是万变不离其宗。无论是政府直接投资、平台公司投资,还是特许经营或者PPP,政府信用的背书作用都不可或缺,差异只在背书或兜底的程度不同。另一方面,与之相关的法律和政策,则因宏观经济发展背景和重点不同,主管部委的发力角度和力度不同,地方政府及市场的响应程度不同,而在不同历史时期发挥了助力或限缩特定投融资模式的作用。

以特许经营为例,主要的推动者为原建设部,主要的适用领域为市政公用行业。发改部门虽有参与,但是未在顶层设计层面及时完成突破。自原建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》(“126号令”)2004年出台十一年之后,发改委牵头的六大部委行颁发的超级部门规章——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(“25号令”)在2015年姗姗来迟。总的来看,特许经营模式对市政公用行业的市场化起到了非常大的示范与推动作用,最重要的是,在从1990年代到2014年这段时期内,与特许经营模式有关的政策法规并未出现过度摇摆(其间对“固定回报”和“BT模式”的清理并未引起太大的波动,特许经营模式及地方经济也没有因此伤筋动骨),地方自主性和市场自发性也因此得到较好的维护,政策的稳定性和可预期性还是好的。从我们近期在国内几个省市的项目调研情况来看,一些老的特许经营项目的运转情况还是不错的。

反观PPP这几年的发展路径,与特许经营模式既有相似之处,也存在较大差异。二者均由中央部委发起和推动,也都依赖于部门规章和规范性文件保驾护航。但是PPP的发展势头之猛,范围之广,影响之大,确是局限于市政基础设施领域的特许经营所不能比拟的。其中主要原因,可以归结为三大契合,或可称之为PPP得以超车特许经营的三条跑道。

超车道之一:PPP模式的推广与控债和发展的双重目标之间的契合。

控债和发展是2014年以来两大政策目标,相互竞争,又互为表里。总体来看,对于地方债的控制,特别是2017年中以来对于金融风险的防控政策还是更占上风,而发展的政策驱动力则相对偏弱。尽管如此,财政部作为解决地方债问题的主要负责部门,还是通过一系列规范性文件的制定和实施,非常巧妙地对此二者进行了统合,并在很大程度上将PPP模式锻造成为实现上述双重目标的重要路径,这是126号令和25号令所没有做到的。由此,PPP不但在国家政策层面顺利赢得一席之地,而且还在地方政府、投资人和金融机构的圈子里逐步形成其自身的主流话语权,并继特许经营之后,迅速成为基础设施(和公共服务)投融资领域的新IP。此为PPP的超车道之一。

超车道之二:地方债控制的牵头部门(财政部)与区域经济发展的首要责任人(地方政府)之间,在政治目标和实现路径层面的契合。

2014年下半年,笔者曾到不同省市进行业务调研。当时最大的感受就是在地方债新政(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号))之下,地方经济发展方向略感迷失,各个层级的地方政府官员都很期待主管部委之间统合分歧,给他们明确划出“GDP新跑道”。此后相关部门开始发力,举PPP大旗以领“诸侯”(地方政府、投资人、金融机构及行业主管部门),效果出乎意料之显著。

按照E20研究院执行院长薛涛提出的“三大关系决定论”(相关文章参阅:【薛涛:中国特色三大关系决定PPP国情】),央地关系(即中央和地方之间财权和事权的分配关系)在根本上决定着PPP的发展走势。事实上,2014年以来的中国式PPP也同样反作用于央地关系,在短期内极大地促成了地方债控制工作的牵头部门(财政部)与区域经济发展的首要责任人(地方政府)之间在政治目标及其实现路径层面的契合,特许经营则不具备可与此等量齐观的时代背景。此为PPP的超车道之二。

超车道之三:PPP项目所附带的巨大社会经济效益,与市场主体(施工类企业、财务投资人、战略投资人)利益诉求之间的契合。

这一点与特许经营时代有相似之处,但也有很大不同。其主要差别在于PPP的适用领域,已远不局限于以“使用者付费+政府补贴”为主的市政公用事业行业,而自始扩展至绝大部分基础设施和公关服务领域。大量纯政府付费类的基础设施项目被纳入政策制定者和执行者的视野,并凭借其巨大的投资体量、“两评一案”、入库及预算安排背后的政府信用获得市场主体(施工类企业、财务投资人、战略投资人)的高度青睐,大量施工类央企、国企和民企纷纷转向,加上借道“明股实债”或“小股大债”杀进PPP市场的财务投资人,还有那些原本就在圈内的战略投资人,市场一度变得异常拥挤和繁荣。2016至2017年间的PPP与政府购买服务之争(旧文参阅:《刺破“政府购买服务”的面纱——兼议87号文的逻辑问题》),更从另一个角度佐证了PPP势力范围的大幅扩张,以及由此引发的其他政府行为模式的不安与躁动。

惟公共产品及服务所能及,不拘一格,无远弗届,并为相关市场主体的利益诉求找到安全出口,此为PPP超车道之三。

以上“三大契合”在三年左右的时间里不断发酵,促成了PPP模式快速超车,取代特许经营(以及政府购买服务),成为我国基础设施和公共服务领域内非常重要的投融资手段之一。但成也萧何,败也萧何。当金融风险防控的政策推出并层层加码之时,PPP因其发展过热过快、法律冲突日益凸显、政策协调难度过大、顶层设计缺失等特点,迅速引发了可能导致显性或隐形地方债风险的担忧或质疑,并体现于一系列释放出严管或紧缩PPP信号的规范性文件的出台,“三大契合”由此出现反转势头,市场对于PPP模式进一步推广和落地的心理预期也受到极大的、突如其来的打击。如何顺应主流政策导向,发掘并培育新的契合点,打通深受地方债务困扰的发展路径,是我们目前需要严肃思考和对待的课题。

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